Речь председателя Совета управляющих ФРС США Бена Ш. Бернанке на ежегодном обеде Гражданской Бюджетной Комиссии, г. Нью-Йорк, штат Нью-Йорк 2 марта 2011г.

Я рад возможности выступить перед организацией, имеющей такую длинную и замечательную историю выявления и решения важнейших проблем, с которыми сталкивается город и штат Нью-Йорк. Я сконцентрируюсь сегодня на главном вызове, стоящем не только перед Нью-Йорком, но и перед другими штатами и населенными пунктами страны, а именно, настоятельной необходимостью достичь финансовой устойчивости как в краткосрочном, так и в долгосрочном плане. Сначала я остановлюсь на текущих бюджетно-финансовых проблемах, а затем перейду к долгосрочным вызовам и возможностям.

Недавние процессы в местных финансах

Как вы хорошо знаете, глубокая рецессия 2008-2009г.г. и последующее медленное восстановление были сильным потрясением для местных и региональных бюджетов. Во время рецессии значительно уменьшились доходы, особенно на уровне штатов. Отчасти по причине требований сбалансированного бюджета, содержащихся в уставах и конституциях, многие правительства отреагировали сокращением многочисленных программ и увольнениями. Как бы ни были необходимы такие сокращения, они привели к тому, что многие юрисдикции с трудом могли поддерживать базовые услуги населению. Фискальные проблемы местных и региональных правительств имели и общенациональные последствия, так как сокращения ими расходов и повышение налогов стали одним из препятствий для экономического восстановления. Более того, озабоченность как текущим финансовым положением местных властей, так и их долгосрочными социальными обязательствами привела недавно к напряжению на рынке муниципальных облигаций.

Воздействие экономического спада на правительства штатов было существенным. В календарном 2009 году, налоговые поступления в бюджеты штатов были на 12% ниже, чем в 2008; снижение зарплат, прибылей и доходов из других источников привело к снижению налоговых поступлений, а налоги с продаж упали вместе с падением расходов домохозяйств и компаний. Отражая некоторое улучшение в текущий период, налоговые поступления штатов за 9 месяцев 2010г. были на 3% выше, чем в аналогичный период предыдущего года, что является, однако, скромным приростом по сравнению с предшествующим спадом. Между тем в расходной части спрос на медицинские и прочие услуги, финансируемые государством, резко вырос на фоне экономического спада. Наиболее примечательно, что нагрузка на систему «Медикэйд» выросла с менее, чем 43 млн пациентов в декабре 2007г. (в начале рецессии) до 50 млн в июне 2010г., т.е. почти на 18%. Опыт штата Нью-Йорк не сильно отличался от других: налоговые поступления здесь снизились на примерно 13% в 2009г., и затем выросли примерно на 7% в первые 9 месяцев 2010г. Между тем, количество пациентов в системе Медикэйд штата увеличилось с 4 миллионов в конце 2007 до 4,75 миллионов в середине 2010г., что примерно соответствует общенациональному тренду.

В отличие от резкого падения налоговых поступлений штатов, муниципальные налоговые поступления по всей стране удерживали свои позиции довольно хорошо. Частично это отличие отражает больший упор, который финансовые системы муниципалитетов делают на налоги с имущества. Изменения стоимости недвижимости обычно находят отражение в налогах с большим лагом; некоторые юрисдикции к тому же подняли свои налоги на имущество, чтобы компенсировать снижение стоимости активов. Продолжающаяся слабость цен на недвижимость, однако, не сулит ничего хорошего для доходной части бюджетов местных правительств. Более того, многие населенные пункты сильно пострадали от сокращения субвенций штатов, которые в 2008г. составили около 30% местных доходов. На самом деле, бюджеты более, чем 20 штатов в финансовом 2011г. содержали либо прямые сокращения таких дотаций, либо изменения в соглашениях о разделе доходов, или сокращение финансирования конкретных программ, осуществляющихся местными органами власти, таких, как программы дошкольного и школьного образования, содержание автодорог, имущественные налоговые вычеты.

Помощь от федерального правительства - в основном посредством стимулирующих субвенций согласно Закону 2009г. о восстановлении и реинвестировании в американскую экономику (American Recovery and Reinvestment Act of 2009г., ARRA), а также дополнительных субвенций на Медикэйд и образование, выделенных в прошлом году – несколько облегчили финансовое бремя штатов и населенных пунктов. Кроме этого, многие из них прибегли к финансовым резервам (фондам, отложенным «на черный день»), начали практиковать продажи активов и прочие единоразовые меры для выполнения требования о сбалансированности бюджета. Несмотря на это, многие правительства увольняли или отправляли в отпуск без содержания своих сотрудников и госслужащих, замораживали зарплаты, сокращали прочие операционные расходы. Рабочие места особенно активно сокращались на местном уровне - на 350000, или более 2%, за последние 2,5 года; почти половина этих сокращений пришлась на сферу образования.

Кроме этого, местные и региональные правительства сократили свои капитальные затраты. Надо сказать, что строительство автодорог и объектов транспортной инфраструктуры успешно поддерживалось на протяжении двух последних лет, отчасти за счет инфраструктурных субвенций и облигационной программы «Строим Америку» (Build America Bond program) в рамках ARRA. Но ассигнования на строительство школ в рамках школьного и школьного образования детей сейчас составляют 70% от докризисного уровня. Можно спросить: почему штаты и населенные пункты снижают капитальные затраты, ведь такие вложения обеспечивают занятость и экономические выгоды, и обычно не подпадают под требования сбалансированности бюджета. Одна из причин – то, что некоторые проекты финансируются, по крайней мере частично, из операционных бюджетов, и поэтому должны конкурировать за финансирование с Медикэйд и другими высокоприоритетными программами. Другая – то, что значительная доля платежей по долговым бумагам, выпущенных для финансирования капитальных проектов, обслуживается также из операционных бюджетов, еще более ограничивая гибкость и готовность правительств осуществлять новые инфраструктурные проекты. Наконец, начало новых капитальных проектов может оказаться трудно оправдать политически в период повсеместной экономии.

Как минимум несколько штатов повысили налоги и сборы для решения проблемы дефицита. Как вы знаете, в 2009г. штат Нью-Йорк принял пакет мер по увеличению доходной базы, включая временные надбавки к налогам, уплачиваемым с лицами с высокими доходами. Калифорния также повысила налоги с продаж и подоходный налог в том же году. После того, как кредитный рейтинг штата Иллинойс упал до одного из самых низких в стране, этот штат также недавно существенно повысил подоходный налог.

Но до полной нормализации еще далеко, и придется принимать еще не одно жесткое решение при принятии бюджетов на 2012 финансовый год. Хотя экономика восстанавливается, она работает еще ниже своего потенциала, а безработица остается высокой. Стимулирующие субвенции федерального правительства в этом году сворачиваются и к 2012г. в основном будут свернуты. Спрос на Медикэйд и другие социальные программы, по всей вероятности, сохранится высоким. Более того, резервы тают, а список единоразовых мер, к которым еще можно прибегнуть, значительно сократился.

Несмотря на это, в последнее время есть некоторые позитивные сигналы. Например, не отходя далеко, мэр Блумберг в прошлом месяце объявил, что город Нью-Йорк пересмотрел в сторону повышения свои оценки налоговых поступлений на текущий и будущий финансовые годы. Как я ранее отмечал, поступления в доходную часть бюджета штатов в последнее время растут во всей стране. Соответственно, гораздо меньше штатов теперь будут иметь дело с бюджетными разрывами середины года, которые надо как-то закрывать до конца текущего финансового года (по сравнению с 40 штатами в 2009 и 2010 годах).

Многое будет зависеть от продолжения экономического восстановления. Если экономика продолжит укрепляться теми темпами, которые прогнозируются ФРС и многими частными аналитиками, то штаты и населенные пункты смогут вздохнуть более свободно. Налоговые сборы вырастут по мере роста доходов и расходов граждан, а использование Медикэйд и других программ поддержания уровня жизни населения будет сокращаться с ростом занятости. Однако, в связи с тяжестью пережитого спада, возврат к нормальным условиям деятельности займет значительное время.

Свидетельства того, что штаты и муниципалитеты решают свои финансовые проблемы, должны успокоить рынок муниципальных облигаций. В целом, рынок функционирует достаточно хорошо. Однако примерно в период окончания старого – начала нового года обеспокоенность инвесторов относительно состояния финансов многих регионов, включая самые густонаселенные штаты, привела к росту доходности по муниципальным бондам относительно казначейских бондов, а также к расширению спрэдов по кредитным дефолтным свопам нескольких штатов. К счастью, хотя эти показатели риска на рынке муниципальных облигаций остаются повышенными, в последнее время они выглядят получше, предположительно отражая ожидания дальнейшего улучшения состояния финансов штатов и муниципалитетов. ФРС будет продолжать мониторинг рынка муниципальных облигаций.

Долгосрочные финансовые вызовы для штатов и муниципалитетов

Хотя я пока говорил о краткосрочных проблемах, местные и региональные правительства стоят перед лицом некоторых серьезных финансовых вызовов в долгосрочном плане. На самом деле, с выходом на пенсию госслужащих, относящихся к поколению «бэби-бумеров», и при продолжении роста затрат на здравоохранение, выполнять обязательства по пенсионному обеспечению и медицинским услугам для пенсионеров будет для многих штатов и муниципалитетов все труднее. Оценки необеспеченных финансированием пенсионных обязательств местных и региональных правительств в целом по стране варьируются в широком диапазоне, от 2 до 3 триллионов долларов. Некоторые правительства начинают принимать трудные шаги для решения этой проблемы, хотя их способность менять условия пенсионных планов ограничены сильной правовой защитой (включая в некоторых случаях конституционную защиту) пенсионных льгот госслужащих.

Местные и региональные правительства должны также что-то делать с пухнущими затратами на медицинское обслуживание пенсионеров. Оценки этих затрат подвержены гораздо большей неопределенности, чем пенсионных обязательств, в основном из-за естественной трудности предсказать общие затраты на поддержание здоровья населения на десятки лет вперед. Кроме этого, пенсионные схемы по медицинскому обслуживанию не имеют, как правило, той же степени защиты, как пенсии, и поэтому могут меняться. Имея в виду эти неопределенности, прогнозируемые затраты на медицинское обслуживание пенсионеров, хотя и существенные, тем не менее несколько меньше, чем непрофинансированные пенсионные обязательства. Например, одно из недавних исследований предполагает, что правительства штатов имеют совместные обязательства по медицинскому обслуживанию пенсионеров в размере около 600 миллиардов долларов.

Не все долгосрочные проблемы местных и региональных властей связаны с закрытием бюджетных разрывов. Например, в свете последнего опыта, важным вопросом является, можно ли что-нибудь сделать, чтобы снизить чувствительность местных и региональных бюджетов к бизнес-циклу. Как показали последние два года, правила сбалансированного бюджета, которые распространяются на большинство штатов, могут привести к резким сокращениям услуг и повышению налогов во время рецессий, то есть как раз тогда, когда большая часть населения экономически наиболее уязвимы. Более того, нестабильность денежных потоков и налоговых ставок, связанная с деловым циклом, может ухудшить качество планирования как в частном, так и в государственном секторе.

В целом данные показывают, что правила сбалансированного бюджета являются ценной опорой финансовой дисциплины для штатов, и я не призываю к их отмене. Однако, даже при их наличии, остается вопрос о том, как смягчить последствия делового цикла для бюджетов штатов в будущем. Одной из стратегий, используемой многими правительствами, является создание резервного фонда «на черный день» во времена экономического подъема. В процентах от общих затрат, совокупный размер резервных фондов всех штатов составлял в конце финансового 2006 года рекордные 11,5%. Такие сравнительно высокие резервы смягчили необходимые меры по ограничению расходов или повышению налогов во многих штатах. Однако, с учетом глубины экономического спада, даже эти исторически высокие резервы оказались недостаточными для полной защиты бюджетов большинства штатов. Таким образом, правительствам, возможно, стоить пересмотреть свои критерии формирования таких фондов. Создание достаточных резервов в хорошие времена может быть политически непопулярным, но даст отдачу в трудные времена, а также снизит тенденцию к излишним тратам в хорошие времена.

В принципе некоторое сглаживание расходов между хорошими и плохими временами можно производить и через бюджет капитальных затрат. В частности, поддержание или даже увеличение вложений в строительство во время экономических спадов может создать дополнительные рабочие места и создать ценную инфраструктуру; это даже может помочь правительствам более эффективно осуществлять расходование бюджетных средств за счет обострения конкуренции в кризисные времена, когда заказов мало. Население и власти могут быть обоснованно против одобрения новых выпусков облигаций и соответствующих новых расходов на обслуживание долга в периоды финансового и экономического спада, но у них будет меньше оснований протестовать против формирования правительствами более крупных резервов «на черный день» для целей расходования на инфраструктурные проекты во времена экономических кризисов.

Еще одним обстоятельством, которое осложнило для властей текущие трудности, стало то, что их доходы, которые всегда чувствительны к экономической ситуации, по всей видимости, со временем становятся все более привязаны к экономике. Одной из причин такой чувствительности является повышение важности доходов с капитала, которые колеблются значительно сильнее, чем зарплаты, как источника подоходного налога граждан в штатах. Налоги с продаж также могли стать сильнее привязаны к деловому циклу за счет нарастающей тенденции освобождать от таких налогов определенные товары и услуги первой необходимости, спрос на которые более стабилен. По мере пересмотра законодателями штатов своих налоговых систем, им, возможно, следует задуматься о том, как повысить устойчивость налоговой базы в ходе экономического бизнес-цикла. Конечно, в налоговой политике должны быть отражены многие соображения, включая справедливость закона, поддержку экономического роста и развития, и уровня административных издержек и издержек соблюдения и правоприменения.

Сбалансированность и устойчивость бюджета – важные вопросы фискальной политики. В долгосрочном плане, однако, самый важный вопрос – отвечает ли структура и состав бюджета общественным интересам. Конечно, большинство людей поддержало бы цель стимулирования здорового экономического роста. Власти могут внести вклад в это несколькими способами. Одним из важнейших средств является обеспечение достаточного инвестирования в человеческий капитал – то есть, в знания и умения людей. Ни одна экономика не может добиться успеха без высококвалифицированной рабочей силы, особенно в век глобализации и высоких технологий. Экономически эффективное дошкольное и школьное образование, а также дополнительное послешкольное образование имеют важнейшее значение для улучшения квалификации работников, но это только часть дела. Все больше исследований показывает выгоды образования детей раннего возраста и продолжения образования в течение всей жизни как для отдельных лиц, так и для экономики в целом. Отдача от программ раннего образования может быть особенно велика. Например, программы дошкольного образования для детей из неблагополучных семей, согласно результатам исследований, приводят к повышению результатов при окончании средней школы. Так как выпускники средней школы получают в дальнейшем более высокую зарплату, платят больше налогов и реже обращаются к государственным программам здравоохранения, инвестирование в такие программы может окупиться даже с узкой точки зрения бюджетов штатов; и конечно, для экономики в целом и для самого человека отдача будет еще больше.

Кроме этого, в динамичной экономике, в которой должностные обязанности меняются быстро, как никогда ранее, работники должны иметь возможность совершенствовать свои знания и умения в течение всей жизни. Существует много путей для этого. Например, местные колледжи и профессиональные училища обучают и переучивают работников, часто в сотрудничестве с частными работодателями, и чаще всего достаточно недорого. Хотя помощь работникам обрести современную квалификацию важна всегда, она особенно нужна сейчас, когда долгие периоды без работы угрожают многим людям потерей квалификации и производительности.

Заключение

Сегодня я остановился на некоторых финансовых проблемах, которые стоят перед избранными властями, как в Нью-Йорке, так и в других регионах. В последние несколько лет слабая экономика значительно снизила доходы местных властей, что, в свою очередь, заставляет власти принимать трудные решения по расходам и налогам. Улучшение экономической ситуации должно помочь, но местные и региональные финансы еще в течение некоторого времени останутся под прессом проблем. Более того, штаты и населенные пункты стоят перед трудными долгосрочными проблемами, связанными с пенсиями и медицинским обслуживанием пенсионеров. Эти вопросы действительно сложны, но их решение имеет жизненно важное значение для того, чтобы наша прочная и динамичная экономика обеспечила растущий жизненный уровень как жителям Нью-Йорка, так и всей нации в целом.